鄉村振興中的城鄉空間重組與治理重構

一

問(wèn)題的提出

合理的城鄉空間布局是推進(jìn)城鄉融合發(fā)展，實(shí)現新型城鎮化與鄉村振興雙輪驅動(dòng)的重要基礎。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，將統籌城鄉發(fā)展空間、優(yōu)化鄉村發(fā)展布局作為規劃的首要任務(wù)并作出部署。中國較早形成了穩定的小農村社形態(tài)，近些年又迎來(lái)了工業(yè)化、城鎮化的大潮，幾十年里走過(guò)了發(fā)達國家幾百年才走完的發(fā)展道路。小農國基和時(shí)空壓縮兩重因素的疊加，導致我國城鄉空間布局與全局發(fā)展之間的矛盾尤其突出：一是村莊規模小、人口居住分散，不利于鄉村公共服務(wù)的有效供給；二是大量空心村的土地處于廢棄、撂荒和低效利用狀態(tài)，存在大量的資源浪費；三是專(zhuān)業(yè)農戶(hù)的生產(chǎn)需求和一般村民的居住需求都沒(méi)有得到很好滿(mǎn)足，功能分化沒(méi)有跟上現實(shí)變化；四是為了改善農民生活，大量財政資金投向了分散的居民點(diǎn)，資金利用效率不高。目前，全國有300多萬(wàn)個(gè)鄉村居民點(diǎn)，資源畢竟有限，要讓這300多萬(wàn)個(gè)鄉村居民點(diǎn)都實(shí)現振興是不現實(shí)的。

近年來(lái)，各地在推進(jìn)鄉村振興過(guò)程中圍繞城鄉空間布局調整問(wèn)題開(kāi)展了積極探索，取得了一定成效和經(jīng)驗，但存在的問(wèn)題也十分明顯：一是對空間布局演化規律認識不足，村莊調整合并的規模和節奏不符合科學(xué)規律；二是缺少系統性謀劃，在實(shí)施空間布局調整時(shí)產(chǎn)權結構、治理結構的調整沒(méi)能同步跟上，帶來(lái)了空間與治理的錯置；三是個(gè)別地區在工作中粗枝大葉、大拆大建，從而引發(fā)了新的矛盾和沖突。上述幾個(gè)方面問(wèn)題疊加，使城鄉空間布局調整陷入進(jìn)退維谷的境地。不動(dòng)，鄉村空間散亂、城鄉功能交疊的問(wèn)題得不到解決；動(dòng)，又擔心帶來(lái)治理弱化、社會(huì )沖突等問(wèn)題，決策層和執行層都難下決心。對此，本文擬對城鄉空間布局調整所涉的重大理論和現實(shí)問(wèn)題進(jìn)行討論，提出鄉村振興中城鄉空間重組與治理重構的系統性方案。

二

城鄉空間布局調整的典型模式

從全局看，當前城鄉空間布局調整工作主要有3種模式：一是東部平原地區在村莊類(lèi)型劃分基礎上開(kāi)展的大規模調整合并工作，較為典型的如山東的“合村并居”；二是東部發(fā)達省份在保持村莊布局總體穩定的情況下開(kāi)展的小幅調整集聚，較為典型的如江蘇“相對集中居住”；三是中西部地區在脫貧攻堅框架下開(kāi)展的易地扶貧搬遷、生態(tài)移民搬遷等，也在客觀(guān)上發(fā)揮了空間布局調整的功能。針對上述3種模式，本文對其實(shí)施過(guò)程進(jìn)行介紹，并對其操作方式和效果進(jìn)行扼要評論。

（一）山東“合村并居”

山東是最早開(kāi)展村莊調整合并的省份之一，這與其鄉村人口布局和空間布局基礎有很大關(guān)系。山東目前有行政村6.95萬(wàn)個(gè)，數量居全國第一；村平均人口530人，在全國居倒數第二。長(cháng)期以來(lái)，高度分散的村莊和人口布局制約了山東鄉村發(fā)展，全省上下優(yōu)化城鄉空間布局的愿望和動(dòng)力一直比較強。2006年的新農村建設規劃中提出引導強村、強企兼并聯(lián)合小村、弱村，在有條件的地區推進(jìn)村莊整合和人口集聚，建設新型農村社區。在2014年的規劃中，山東省計劃到2030年形成7000個(gè)左右的新型農村社區，保留改造各類(lèi)村莊30000個(gè)（表1）。2019年，全省村莊分類(lèi)中明確的搬遷撤并類(lèi)村莊2.1萬(wàn)個(gè)，數量與2014年規劃基本保持一致。

山東城鄉空間布局調整工作已經(jīng)持續開(kāi)展了近20年，建成新型農村社區6000多個(gè)，總體進(jìn)度上半島地區快于內陸地區，魯西北快于魯西南和魯南地區。通過(guò)調整，城鄉空間布局顯著(zhù)優(yōu)化，村民居住條件逐步改善，村莊組織建設得到加強，鄉村公共服務(wù)實(shí)現了有效的延伸覆蓋。當然，地方政府在實(shí)施過(guò)程中存在一些急躁冒進(jìn)的做法，比如補償標準過(guò)低、先拆后建、對群眾意愿尊重不夠等問(wèn)題，這些都必須得到徹底糾正并引以為戒。但要注意，這些都是工作方式和利益平衡問(wèn)題，不能因此而影響對城鄉空間布局調整必要性的判斷。

（二）江蘇“相對集中居住”

江蘇也是全國開(kāi)展城鄉空間布局調整工作起步最早的地區之一。2006年，江蘇啟動(dòng)了全省鎮村布局規劃工作，計劃利用20~25年的時(shí)間，將全省約25萬(wàn)個(gè)自然村逐步優(yōu)化調整為4萬(wàn)個(gè)“規劃居住點(diǎn)”。這一規劃已經(jīng)實(shí)施了15年，目前江蘇共有行政村1.7萬(wàn)個(gè)，自然村17.6萬(wàn)個(gè)，規劃工作取得了積極成效。根據2018年的調查，江蘇共有“空心村”225個(gè)，占全省行政村總數的1.3%，這個(gè)比例在全國是最低的。其中蘇北有“空心村”153個(gè)，蘇中72個(gè)，蘇南沒(méi)有�？傮w看，江蘇村莊布局的集中度比較高、“空心村”占比較小，與山東以及內陸省份相比，城鄉空間布局調整的壓力要小得多。

自20世紀80年代以來(lái)，蘇南地區就著(zhù)力開(kāi)展小城鎮建設，逐步形成了布局合理的大中小城鎮格局，現有的村莊在公共服務(wù)、生活功能、人居環(huán)境等方面基本達到了生態(tài)宜居的要求�？傮w看，蘇南地區城鄉一體化已經(jīng)基本實(shí)現，城鄉人口布局實(shí)現了相對均衡，未來(lái)城鄉關(guān)系演化將會(huì )是一個(gè)長(cháng)期的過(guò)程，不宜再采取大規模的人為干預措施。目前，江蘇城鄉空間布局調整的重心主要在蘇中和蘇北地區，尤其是蘇北地區面臨壓力較大。

鄉村振興戰略實(shí)施以來(lái)，蘇北的淮安等地開(kāi)展了鄉鎮布局優(yōu)化和農村相對集中居住工作，協(xié)同推進(jìn)新型城鎮化和鄉村振興�；窗彩泻闈蓞^水域面積占56%，人口只有38萬(wàn)人，城鎮人氣不旺一直是制約該區發(fā)展的一大瓶頸。洪澤區計劃到2022年在全區建設相對集中居住點(diǎn)30個(gè)，其中城鎮周邊布局20個(gè)，優(yōu)先引導搬遷農戶(hù)靠近城鎮居��；農村地區布局10個(gè)，基本實(shí)現有條件的農民全部集中居住。通過(guò)這一計劃，將有序引導約2萬(wàn)農戶(hù)7萬(wàn)農民實(shí)現相對集中居住。目前，農村相對集中居住工作已經(jīng)在蘇北地區全面推廣，這將為江蘇實(shí)現鄉村全面振興奠定堅實(shí)基礎。

（三）陜西易地扶貧搬遷

近年來(lái)，按照中央脫貧攻堅工作要求，中西部省份在深度貧困地區開(kāi)展移民搬遷工作，這應該被視作城鄉空間布局調整的一部分。本文以陜西省銅川市耀州區為例，對這一政策進(jìn)行評述。

銅川市耀州區地處關(guān)中平原北部、渭北高原南緣，原為耀縣，在這里誕生了西北第一個(gè)山區根據地——陜甘邊照金革命根據地。耀州區屬于國家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣（區），脫貧攻堅啟動(dòng)時(shí)全區共有貧困村58個(gè)，建檔立卡貧困人口7179戶(hù)21877人，貧困發(fā)生率12.3%。2011年，耀州區制定了《銅川市耀州區統籌城鄉發(fā)展總體規劃（2011—2030）》，對域內城鄉空間布局作出安排。按照該規劃，已經(jīng)進(jìn)入城市規劃區范圍的村莊整體撤并歸入城鎮，100人以下的自然村將逐步搬遷撤并，對于人口規模略大的偏遠村莊密切觀(guān)察，遠期有條件時(shí)予以撤并（表2）。2016年，耀州區制定了易地扶貧搬遷專(zhuān)門(mén)規劃，對一方水土養不活一方人的村莊，在尊重群眾意愿的情況下執行貧困戶(hù)易地扶貧搬遷政策，其他搬遷戶(hù)參照執行避災生態(tài)移民搬遷政策進(jìn)行整體搬遷。

出區平均水平7個(gè)百分點(diǎn)，全區7個(gè)深度貧困村有6個(gè)在照金。按照規劃，耀州區對照金革命老區6561戶(hù)22649名群眾進(jìn)行了移民搬遷。在空間布局調整過(guò)程中，針對照金鎮居民分散、鎮區規模小、主導產(chǎn)業(yè)乏力的狀況，耀州區在人口布局、產(chǎn)業(yè)布局、資金投入等方面向鎮區傾斜，短短幾年里就將一個(gè)貧困落后的山區小鎮打造成為現代化的紅色旅游名鎮。

總體看，耀州區充分利用了易地扶貧搬遷政策，并結合前期規劃適度擴大了城鄉空間布局調整范圍，實(shí)現了新型城鎮化與鄉村振興協(xié)同推進(jìn)。如果各地都能充分用好易地扶貧搬遷政策，不但能夠有效解決深度貧困人口的脫貧問(wèn)題，而且能夠奠定鄉村振興重要的空間基礎。當然，受制于自然空間、發(fā)展水平和人口布局等基礎條件的約束，中西部地區的城鄉空間布局調整不可能與東部地區放到同一水平上進(jìn)行衡量比較。未來(lái)鄉村振興中的空間布局調整，也必須針對不同的基礎條件制定差異化的推進(jìn)方案。

三

城鄉空間布局調整的若干操作難題

《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》對統籌城鄉發(fā)展空間、分類(lèi)推進(jìn)鄉村發(fā)展作出了重要部署，各地也制定了相應的規劃或方案。但由于客觀(guān)條件或者認識水平的制約，各地在操作過(guò)程中面臨許多難以有效平衡和破解的難題，可能會(huì )影響政策的執行。下面，結合上述典型案例，對這些操作難題進(jìn)行討論。

（一）規劃布局問(wèn)題

1.哪些村莊有必要開(kāi)展空間布局調整

這是各地操作中面臨的首要問(wèn)題，也是一個(gè)普遍難題。認識這一問(wèn)題首先要對村莊類(lèi)型作出合理劃分。當前中國村莊可以分為3類(lèi)：一是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村；二是典型農區村莊；三是生態(tài)功能區村莊。據估算，第一類(lèi)和第三類(lèi)各占15%，第二類(lèi)村莊要占到70%左右。針對不同類(lèi)型的村莊宜采取差別化的政策措施。

第一，生態(tài)功能區村莊亟須開(kāi)展空間布局調整。因為歷史原因，有很多村莊處于深山區、林區、草原和河流湖泊最高洪水位控制線(xiàn)范圍內，這是農業(yè)社會(huì )中人地矛盾突出和資源爭奪的結果。人類(lèi)整體生存能力比較低的時(shí)代沒(méi)有辦法，現在應該有所改變�，F代社會(huì )條件下，原本占據的保護地范圍的土地，應該盡快騰退，還給自然。

第二，占中國鄉村絕大多數的典型農區村莊需要進(jìn)一步細分。一是空心村和小規模村莊，這部分村莊毫無(wú)疑問(wèn)也屬于優(yōu)先調整的對象，宜通過(guò)撤并重組引導人口向城鎮集聚。二是規模適中、布局集中的村莊，宜強化與周邊城鎮（村莊）的交通和經(jīng)濟聯(lián)系，探索通過(guò)組建鎮村聯(lián)合體、村村聯(lián)合體的方式進(jìn)一步集聚提升。三是布局分散的村莊，宜借鑒“自治下沉”的改革經(jīng)驗，將村民自治下沉到自然村（居民點(diǎn)）一級，增強小共同體的自治能力。

第三，城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村需要開(kāi)展治理體制調整。這些村莊已經(jīng)不是傳統村莊那樣穩定的、結構化的共同體，而是帶有城市色彩的“中間”形態(tài)的聚落空間。村莊的城市性在增強，鄉村性在淡去，這是一個(gè)不爭的事實(shí)。這個(gè)時(shí)候，仍然沿用傳統的鄉村治理模式，無(wú)論設計多么“現代化”，都不符合治理需要。這類(lèi)村莊，當前可能不需要對其空間布局進(jìn)行過(guò)多人為干預，但需要變鄉村治理體制為城市治理體制，使治理體制與空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)相適配。

2.城鄉空間布局調整的速度和節奏如何把握

這與對城鎮化水平以及農業(yè)從業(yè)人員比重的判斷有很大關(guān)系。當前的統計數據中，城鎮化水平存在低估，農業(yè)從業(yè)人員比重存在高估。由此帶來(lái)的問(wèn)題是城鄉空間布局規劃往往滯后于人口布局的實(shí)際變動(dòng)。上述山東新農村建設規劃即是一例。按照這一規劃，2030年農村人口預計為4400萬(wàn)人，但實(shí)際上2019年山東城鎮化率已經(jīng)達到62%，農村常住人口已經(jīng)不足3900萬(wàn)人。也就是說(shuō)，規劃中的社區和村莊建設已經(jīng)跟不上實(shí)際需要�？紤]到統計上的偏差短期內很難得到糾正，未來(lái)城鄉空間布局調整宜堅持“超前規劃、穩慎推進(jìn)”的原則，規劃編制中適度超前，為未來(lái)發(fā)展留下空間，但在具體實(shí)施過(guò)程中，堅持成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)，不搞“一刀切”。

（二）規模區位問(wèn)題

城市的本質(zhì)是人口集聚引發(fā)經(jīng)濟集聚，鄉村與城市的差異即在于人口規模和密度。人口分散、規模過(guò)小是制約村莊經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)供給的關(guān)鍵短板�？臻g布局調整，最主要的著(zhù)眼點(diǎn)即在于將分散的、空心化的和小規模村莊的人口通過(guò)多種形式集聚起來(lái)，實(shí)現規模效應。

那么，作為一個(gè)獨立的居民點(diǎn)究竟多大規模才合適？這一問(wèn)題，可以依據相關(guān)理論和重要的約束條件進(jìn)行估計。國際上，關(guān)于一個(gè)獨立居民點(diǎn)適當規模的研究主要來(lái)自住區單元理論。英國大倫敦規劃中一個(gè)住區單元通常為5000~10000人，美國一個(gè)住區單元通常為5000~15000人，日本札幌規劃中將8000~10000人劃分為一個(gè)住區單元。不同國家住區單元的近似規模并非偶然，這與教育、商業(yè)等公共服務(wù)設施的約束有很大關(guān)系。住區單元理論中，通常依據一所小學(xué)的輻射范圍來(lái)確定住區鄰里的適度規模。據筆者調查，一所小學(xué)要辦好，每個(gè)年級至少要有2個(gè)班（4~6個(gè)班為最佳），一個(gè)班30人左右，每個(gè)年級就要有至少60名左右的學(xué)生。如果按照平均12‰的人口出生率進(jìn)行估算，每個(gè)住區單元至少要有5000人左右的規模才能支撐一所合格的小學(xué)。這已經(jīng)是一個(gè)獨立居民點(diǎn)規模的底線(xiàn)。而從公共設施和商業(yè)設施效率的角度講，一般要4000個(gè)家庭（約15000人）規模的住區單元，才能夠相應配套中學(xué)、零售市場(chǎng)、近鄰公園、垃圾處理廠(chǎng)等設施。長(cháng)期看，一個(gè)居民點(diǎn)如果低于這個(gè)規模，商業(yè)設施會(huì )因難以盈利而關(guān)閉，公共設施則會(huì )因高預算支撐難以實(shí)現廣泛覆蓋。當然，不同國家和地區需要根據不同的地域條件、開(kāi)發(fā)條件確定不同的標準，但總體看5000~15000人這個(gè)規模對于獨立居民點(diǎn)來(lái)說(shuō)具有較強的參考意義。

按這個(gè)標準來(lái)衡量，各地城鄉空間布局調整后的居民點(diǎn)規模仍舊偏小。2020年6月，山東省9部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于積極做好村莊規劃有關(guān)工作的意見(jiàn)》，其中要求原則上按照半徑2公里、3000~8000人的規模，構建城鄉生活服務(wù)圈。調查顯示，大部分合并后社區實(shí)際規模不足5000人。江蘇淮安市洪澤區的相對集中居住中，7萬(wàn)農戶(hù)劃分到30個(gè)社區，平均每個(gè)社區只有2000多人，除了20個(gè)城鎮周邊社區，10個(gè)農村社區的人口規模顯然是偏低的。陜西省銅川市耀州區只有重點(diǎn)鎮區規劃人口能夠超過(guò)1萬(wàn)人，尚有數十個(gè)村莊人口在千人以下，長(cháng)期來(lái)看，發(fā)展堪憂(yōu)。

一個(gè)居民點(diǎn)如果規模達不到上述最低標準，就需要依靠周?chē)某擎偦虼笮途用顸c(diǎn)提供經(jīng)濟補充。這時(shí)居民點(diǎn)選址更應該靠近城市或者優(yōu)先保障道路與城市的連通性。然而，調查發(fā)現，許多新建社區為了照顧部分農民的耕作需求，在選址上距離城鎮較遠，幾乎是“平地造新城”。由此帶來(lái)的問(wèn)題是：一方面，這些社區難以直接共享城鎮公共服務(wù)，必須重新建立公共服務(wù)體系，推高了建設和運營(yíng)成本；另一方面，部分社區帶有過(guò)渡性質(zhì)，才建成沒(méi)幾年又出現了新的“空置化”“空心化”現象�，F實(shí)中，如果社區的規模區位不合理，人們會(huì )“用腳投票”作出選擇。江蘇省建湖縣在拆遷村莊附近修建了100多座雙拼別墅，以?xún)?yōu)惠價(jià)格出售給拆遷戶(hù)，但半年只賣(mài)出七八套，多數拆遷戶(hù)不愿購買(mǎi)。原因是，這些房子離城市太遠，雖然房子不錯，但是生活不便，農民寧可多花幾萬(wàn)元去附近鎮上買(mǎi)樓房。

（三）社會(huì )治理問(wèn)題

從各地實(shí)踐看，城鄉空間布局調整可能引發(fā)以下社會(huì )治理問(wèn)題，需要在后續工作中予以改進(jìn)。

1.工作組織問(wèn)題。部分地區在具體工作中存在以下問(wèn)題：一是個(gè)別地區為盡快獲得土地指標，人為定進(jìn)度、定時(shí)限，搞行政“一刀切”。二是部分項目補償標準偏低，原有住房面積較小的農戶(hù)存在“負債上樓”的情況。三是部分地區存在先拆后建、邊拆邊建的情況，雖然發(fā)放了拆遷過(guò)渡費，但有的農戶(hù)為節省費用租住集裝箱、簡(jiǎn)易板房，生活品質(zhì)得不到保障。除上述問(wèn)題之外，這一工作還暴露出一些體制機制弊端。一些官員反復強調必須95%以上的村民同意才能拆遷，這個(gè)標準看似嚴格，卻未必符合實(shí)際。解決這類(lèi)問(wèn)題，需要對自上而下的行政導入機制作出系統反思，探索形成上下結合的市場(chǎng)化運作機制。

2.治理體制問(wèn)題。部分地區將主要精力放在居民點(diǎn)空間布局調整上，組織建設沒(méi)有及時(shí)跟上，治理體制顯著(zhù)滯后于空間調整。由此帶來(lái)了以下問(wèn)題：一是合并后社區已經(jīng)建立了新的組織機構，但原來(lái)各個(gè)村莊的黨組織和自治組織仍在運行，社區管理出現交叉；二是新的社區組織機構遲遲未能建立，依靠原有村莊組織開(kāi)展工作，社區管理出現斷層；三是新建社區中來(lái)自不同村莊的居民之間在社區認同和生活習性方面不一致，居民之間“明和暗不和”，滋生了新的宗派力量，社區管理潛藏沖突風(fēng)險。

3.產(chǎn)權管理問(wèn)題。農村實(shí)行土地集體所有制，合并前的各個(gè)村莊通�；蚨嗷蛏儆幸恍┵Y產(chǎn)和債務(wù)，這給新的社區管理帶來(lái)不少困難�？臻g布局調整后，原有的宅基地一般已經(jīng)置換為新建社區的土地使用權，產(chǎn)權比較清楚。問(wèn)題主要出在承包地和集體資產(chǎn)方面。由于承包地和集體資產(chǎn)都是按原村莊的人口進(jìn)行分配的，不同村莊之間顯然存在差別，有時(shí)差別可能還很大。這種情況下，如果進(jìn)行產(chǎn)權歸并，勢必帶來(lái)大量的矛盾沖突。據調查，大部分新建社區都采取“合村不并賬”的運作方式，而為了管理土地和資產(chǎn)，就必須保留原有的村莊管理機構，這也是上述治理體制問(wèn)題的根源之一。

四

城鄉空間布局調整所涉學(xué)理問(wèn)題的討論

操作性難題來(lái)自具體的政策執行過(guò)程，問(wèn)題的破解則需要基于更宏觀(guān)的理論認識，避免陷入“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的窠臼。應對這些問(wèn)題，需要超越村莊調整合并這種局部思維，將城鄉空間布局變動(dòng)置于農業(yè)社會(huì )-工業(yè)社會(huì )、中心地-分散地、崛起地帶-衰退地帶的相對性結構中去把握。

（一）基礎認識：城鄉空間布局調整的深層依據

城鄉空間布局調整，本質(zhì)上是農業(yè)社會(huì )空間形態(tài)向工業(yè)社會(huì )空間形態(tài)的轉型。農業(yè)社會(huì )空間形態(tài)的基本單元是村莊，工業(yè)社會(huì )空間形態(tài)的基本單元是城鎮。人類(lèi)進(jìn)入工業(yè)社會(huì )之后仍然會(huì )有村莊，但這種村莊形態(tài)是從屬于城鎮化總體格局的，與農業(yè)社會(huì )的村莊有著(zhù)本質(zhì)的不同。

傳統社會(huì )中農業(yè)生產(chǎn)方式、戶(hù)均土地數量、余糧率等因素大致可決定鄉村的空間形態(tài)和治理形態(tài)。在農業(yè)社會(huì )中，村莊是由“典型的農業(yè)和其他方面對土地使用而形成的”，村莊的規模與特定農業(yè)技術(shù)和農業(yè)組織形式下人們賴(lài)以生存所需要的土地面積正相關(guān)。村莊規模大小不一，同時(shí)受到土地約束、作物約束、技術(shù)約束等因素的影響。正如人文地理學(xué)大師德芒戎所言，“所有的農業(yè)社團，都有一個(gè)把它們拴在土地上的那些紐帶所決定的結構：起因于防衛的需要，尤其是因共同勞動(dòng)需要而在村莊中的聚居；根據作物從一塊地到另一塊地的輪茬而建立的極有規律地使用耕地的組織；土地界限的永久性；某些地區的灌溉設施——它們的位置支配著(zhù)耕地的地域分布”。而在工業(yè)社會(huì )中，村莊的規模布局實(shí)際上是不同產(chǎn)業(yè)交互作用的結果，農業(yè)的影響所占份額已經(jīng)很小。

農業(yè)社會(huì )中，表明鄉村聚落存在的房屋總是與生產(chǎn)場(chǎng)所相伴，但在工業(yè)社會(huì )中這并不必然。技術(shù)進(jìn)步所帶來(lái)的農業(yè)產(chǎn)業(yè)革命也將帶來(lái)鄉村居住形態(tài)革命。工業(yè)革命之后，英國圈地運動(dòng)導致小塊農田合并為大塊田地，農村經(jīng)濟更大程度朝著(zhù)獨立經(jīng)營(yíng)發(fā)展，使農莊——而不再是村莊——成為基本的農業(yè)單元。如今在中國，真正的務(wù)農者，如果從事大規模的糧食種植可能形成獨居的個(gè)體農戶(hù)，如果從事經(jīng)濟作物或者設施農業(yè)可能形成幾戶(hù)人家的散村，而更多的鄉村居民已經(jīng)與農業(yè)關(guān)系不大，農業(yè)生產(chǎn)和人口聚落在功能上日益深刻地分離了。這一背景下，依據人口布局、農民形態(tài)來(lái)重新構建鄉村空間布局、居住形態(tài)就具備了相應的基礎條件。

目前，關(guān)于鄉村人口分散的事實(shí)及其弊端已經(jīng)基本形成共識，但對于解決方式卻莫衷一是。有一種觀(guān)點(diǎn)認為應該讓村莊自然演化，而不宜采取行政推動(dòng)措施。自然演化不是不可以，我們今天面對的鄉村布局就是工業(yè)化、城鎮化帶動(dòng)下自然演化的結果。但一些空心村、小規模村莊到了一定程度之后演化速度會(huì )大大變慢，還有一些深山區村莊演化了幾百年變化其實(shí)也不大，對這些村莊就有必要在把握其演化趨勢的基礎上采取一定的政策干預措施。比如，山東省將黃河灘區、魯西北鹽堿澇洼區、魯西南采煤塌陷區等特殊區域的村莊列入優(yōu)先遷建范圍，主要就是基于這一考慮。而對一些城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村，以及蘇南-浙北、廈門(mén)-漳州、汕頭-汕尾等連片城鎮化地區，可以通過(guò)進(jìn)一步放寬規劃和土地政策，引導其自然演化。把握好干預與松綁之間的平衡，恰恰是更好發(fā)揮政府作用的體現。

（二）基礎規則：中心地原理及其應用

當前鄉村規劃中，村莊分類(lèi)的一個(gè)基礎規則沒(méi)有得到充分重視，即不同等級居民點(diǎn)之間的功能關(guān)聯(lián)及演化趨勢。實(shí)際上，經(jīng)濟地理學(xué)已經(jīng)就此問(wèn)題開(kāi)展了深入研究，但這些研究成果未能在鄉村規劃領(lǐng)域得到充分應用。相關(guān)研究中，最為重要的當屬克里斯塔勒創(chuàng )立的中心地理論，這一理論闡明了不同規模和類(lèi)型的居民點(diǎn)之間的相對性關(guān)系，并確證了關(guān)于城鄉空間布局演化的若干經(jīng)濟規律。其要點(diǎn)主要包括3個(gè)方面：

1.人口布局。人口布局包含人口分布、人口密度以及人口結構的靜態(tài)特征與動(dòng)態(tài)變化。一定區域內，在人口總量既定的情況下，人口呈現中心分布比人口呈現均勻分布商品的消費量更大。同時(shí)，在一定區間里，中心地人口密度增加，有利于勞動(dòng)專(zhuān)業(yè)化和資本利用水平提升，中心商品消費也會(huì )得到增加。還有一個(gè)更為一般的事實(shí)是，收入水平、文化水平較高的人口將會(huì )帶來(lái)更高的中心商品消費。

2.聚落形態(tài)。假設存在兩個(gè)同樣大小、同等人口數量的區域，其中一個(gè)區域只有分散的專(zhuān)業(yè)農莊，另一個(gè)區域則有一些較大的村莊。由于交通和需求的約束，前一區域將很難支撐較低級中心地（村莊）的發(fā)展，而是直接依靠較高級中心地（城鎮）提供商品。長(cháng)期看，前一區域的村莊會(huì )逐步走向衰落，如果專(zhuān)業(yè)農戶(hù)能夠有足夠高的收入，這一區域的城鎮化進(jìn)程會(huì )遠快于后者。

3.交互作用。一個(gè)區域內中心地布局，受市場(chǎng)因素、交通因素和社會(huì )政治因素的交互影響。集中生產(chǎn)和供應商品與非集中生產(chǎn)和供應商品的劃分，產(chǎn)生了中心地和分散地的差別，并使服務(wù)于有效交換的交通成為必須。市場(chǎng)因素的作用是平面的，而交通因素的作用是線(xiàn)性的，在這兩個(gè)因素之外，社會(huì )政治因素（如行政區劃）疊加上去，會(huì )對中心地布局產(chǎn)生進(jìn)一步修正。

上述經(jīng)濟原理需要結合人口聚落的實(shí)際情況進(jìn)行應用。比如，在各地的空間調整中，通常都是著(zhù)眼于增加城鎮及新型農村社區的人口規模和密度，這一點(diǎn)是符合中心地人口布局原則的。同時(shí)，在空間布局調整時(shí)還必須考慮居民點(diǎn)的聚落形態(tài)和特征。如果除區域性中心地外居民點(diǎn)極度分散，那么可以只加強中心地發(fā)展；如果除了中心地還存在若干輔助中心地（村莊），且短時(shí)間內不會(huì )消失，那么要同時(shí)考慮兩類(lèi)居民點(diǎn)的發(fā)展。從動(dòng)態(tài)角度看，一定區域內人口增減和布局變化也會(huì )對不同等級中心地帶來(lái)不同的影響。如果一個(gè)區域內只有若干小城鎮而無(wú)較大城鎮，即便將新增人口全部增加到某個(gè)小城鎮，由于其中心功能短時(shí)間內難以提升，通常會(huì )將部分需求導流到周邊城鎮，從而帶動(dòng)輔助中心地的發(fā)展。如果一個(gè)區域內有一個(gè)較大城鎮和若干村莊，當新增人口全部增加到這個(gè)較大城鎮時(shí)，中心商品需求將同時(shí)轉移到這里，這個(gè)中心地的重要性會(huì )得到加強，周邊村莊會(huì )趨于消失。山東黃河灘區移民和銅川市耀州區照金鎮的崛起即分別印證了這兩個(gè)規律。在典型農區，如果專(zhuān)業(yè)農戶(hù)能有較好的收入條件，小型專(zhuān)業(yè)農莊的普遍發(fā)展可能會(huì )將較低等級的中心地（村莊）擠出，但對較高等級中心地的發(fā)展可能更為有利。這一點(diǎn)在蘇北地區體現得較為明顯。

總體看來(lái)，合理的中心地體系實(shí)際是一個(gè)區域中人口和空間布局的函數。這意味著(zhù)，編制鄉村振興規劃，僅僅通過(guò)村莊現狀調查來(lái)完成村莊類(lèi)型劃分是遠遠不夠的，而需要綜合運用經(jīng)濟地理學(xué)方法開(kāi)展更為全面的調查。這至少包括以下方面：（1）人口布局，包括人口規模、人口密度、變動(dòng)趨勢；（2）聚落形態(tài)，不同規模居民點(diǎn)的數量、分布及相互聯(lián)系；（3）交通流線(xiàn)，連接不同居民點(diǎn)的交通路線(xiàn)、通勤區域、交通流量等；（4）經(jīng)濟狀況，區域內產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)領(lǐng)域、經(jīng)濟聯(lián)系等。在此基礎上再開(kāi)展村莊類(lèi)型劃分和空間優(yōu)化調整，鄉村振興便有了更為可靠的空間布局基礎。

（三）基礎規制：規劃在市場(chǎng)理性的經(jīng)濟體系中運作

如果在一個(gè)純粹的自由市場(chǎng)條件下，經(jīng)濟力量會(huì )決定一個(gè)地區的繁榮與衰落，廢棄的農場(chǎng)、村莊和礦業(yè)城鎮證明了這一點(diǎn)。但在現代社會(huì )，純粹經(jīng)濟力量的支配所帶來(lái)的后果可能是災難性的，因此人們需要通過(guò)規劃等手段進(jìn)行干預。廣義上講，鄉村規劃的本質(zhì)目標是實(shí)現農村發(fā)展，包括持續的經(jīng)濟增長(cháng)，改善生活條件，使農村地區成為有吸引力的居住地并對國民經(jīng)濟做出貢獻，等等。然而，一旦采取規劃手段進(jìn)行干預，其行為尺度則難以把握。如果規劃完全替代了市場(chǎng)，經(jīng)濟力量失去了作用空間，則會(huì )走向另一個(gè)極端。

幾乎每個(gè)國家的規劃都曾經(jīng)在替代市場(chǎng)的路上越走越遠，這一點(diǎn)，鄉村甚于城市。英國是最早將城市規劃擴展到城鄉規劃的國家。二戰后，英國一度采取了土地開(kāi)發(fā)權的強干預措施，規制成本高昂，效果卻不盡如人意，終于在20世紀50年代末實(shí)現了市場(chǎng)價(jià)值的回歸。經(jīng)過(guò)這一過(guò)程，規劃成為市場(chǎng)的“仆人”，從某種意義上說(shuō)，只有當市場(chǎng)運作時(shí)，規劃才開(kāi)始發(fā)揮作用。經(jīng)過(guò)反復的試錯，主要發(fā)達國家已經(jīng)樹(shù)立起以市場(chǎng)作為城鄉規劃基礎規制手段的理念。

在大尺度上，市場(chǎng)作用的結果表現為崛起地帶-衰退地帶相對性關(guān)系的變動(dòng)。面對鄉村衰退問(wèn)題，發(fā)達國家最初的措施主要是鼓勵移民、加強培訓以及幫助失業(yè)者建立小型農場(chǎng)。英國著(zhù)名的《巴羅報告》將之看作更為廣泛的工業(yè)區位問(wèn)題的一部分，提出應當研究工業(yè)區位以便預測未來(lái)哪里可能產(chǎn)生衰退，并在衰退真正發(fā)生之前，促進(jìn)工業(yè)、公共設施的發(fā)展。然而，實(shí)踐證明這只是一種空想。某個(gè)地區的崛起與衰退是一個(gè)長(cháng)期經(jīng)濟發(fā)展的結果，通常來(lái)說(shuō)很難在短期內改變，也很難通過(guò)規劃手段進(jìn)行扭轉。規劃的意義在于，把握和引領(lǐng)發(fā)展的長(cháng)期趨勢，順應人口布局、優(yōu)化空間布局、重建社區活力，實(shí)現區域的良性發(fā)展。同為美國“銹帶”上的衰落型城市，底特律嘗試實(shí)現“再增長(cháng)”，最終因為人口流失、入不敷出宣布破產(chǎn)；而揚斯敦努力實(shí)現“精明收縮”，通過(guò)工商業(yè)收縮和生態(tài)建設、社會(huì )建設的加強換來(lái)城市活力的再現。如果不考慮崛起-衰退的長(cháng)期趨勢，非要人為加以改變，往往會(huì )走向失敗。就像前些年投入大量資源打造的所謂“國際第一慢城”——南京高淳，如今已經(jīng)“慢成一座空城”。

市場(chǎng)經(jīng)濟越是發(fā)達，規劃決策者越是應該懂得敬畏。在傳統空間布局中，中心商品的類(lèi)型和價(jià)格是決定中心地大小、布局和范圍的基礎性因素。其中，公共服務(wù)設施依靠政府提供；商業(yè)活動(dòng)依靠市場(chǎng)導流；規劃布局既要考慮服務(wù)供給效率，又要考慮商業(yè)盈利空間。而互聯(lián)網(wǎng)和電商的興起，改變了中心商品的定義和范圍，原來(lái)的一些中心商品可以依靠電商實(shí)現分散供給，公共服務(wù)的內容和供給方式也日趨多元。這意味著(zhù)空間布局約束條件的高度復雜化。這種情況下，通過(guò)技術(shù)經(jīng)濟手段判斷市場(chǎng)的范圍和尺度，已經(jīng)變得越來(lái)越困難。如何讓城鄉規劃在市場(chǎng)理性的經(jīng)濟體系中良性運作，是擺在政府面前的一項必修課。

規劃的市場(chǎng)化運作本質(zhì)上是土地產(chǎn)權配置的市場(chǎng)化�，F代產(chǎn)權理論中，通常把規劃權看作是對土地產(chǎn)權的一種分割，其本質(zhì)上是公權對私權的一種管制。這意味著(zhù)，規劃權行使的一個(gè)前提是成熟的土地產(chǎn)權市場(chǎng)體系。如果土地產(chǎn)權配置本身就是缺乏市場(chǎng)理性的，那么根本就談不上規劃與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。對中國而言，實(shí)現規劃的市場(chǎng)化運作首先要實(shí)現土地產(chǎn)權的市場(chǎng)化配置，這意味著(zhù)必須同步開(kāi)展土地產(chǎn)權制度改革和規劃管理體制改革。

五

結論與政策含義

隨著(zhù)城鎮化的快速推進(jìn)，城鄉人口布局已經(jīng)發(fā)生重大變動(dòng)，順應人口布局變動(dòng)推進(jìn)城鄉空間重組與治理重構是實(shí)現鄉村振興的一項基礎性工作。當前，各地實(shí)踐中出現了山東“合村并居”、江蘇“相對集中居住”和陜西易地扶貧搬遷等典型模式。研究發(fā)現，這幾種模式在規劃布局、規模區位、治理重構等方面仍然存在不少操作難題。城鎮化進(jìn)程中的城鄉空間布局調整，本質(zhì)上是農業(yè)社會(huì )空間形態(tài)向工業(yè)社會(huì )空間形態(tài)的轉型，在這個(gè)過(guò)程中居民點(diǎn)規模和結構的變動(dòng)遵循特定的經(jīng)濟規律，城鄉空間布局規劃一定要在市場(chǎng)理性的經(jīng)濟體系中運作。從根本上解決上述操作難題，要超越村莊調整合并的局部思維，將城鄉空間布局調整置于農業(yè)社會(huì )-工業(yè)社會(huì )、中心地-分散地、崛起地帶-衰退地帶的相對性結構中去把握�，F代化過(guò)程中，基層建制單位的合并是一個(gè)普遍趨勢，這既是農業(yè)生產(chǎn)技術(shù)邊界變動(dòng)的必然結果，也是實(shí)現鄉村治理現代化的實(shí)際需要。一個(gè)總的出發(fā)點(diǎn)是，未來(lái)政策框架還是要立足鄉村振興的需要，穩步優(yōu)化城鄉空間布局，不能因為局部問(wèn)題或者操作難題就放棄調整。

基于上述分析，提出以下具體政策建議：

第一，科學(xué)確定中心地體系。從全局看，縣城以上的城市大多可以作為主要中心地，周邊人口可以向這些城市集聚；人口規模穩定、經(jīng)濟活力良好的鎮區可以作為輔助中心地。典型農區和生態(tài)功能區的空心村、小規模村莊是比較明確的分散地；從長(cháng)期趨勢看，大部分距離中心地半小時(shí)車(chē)程以上的村莊都會(huì )逐步收縮，未來(lái)也會(huì )成為分散地。比較特殊的情況有以下3類(lèi)：一是經(jīng)濟強鎮。全國有200多個(gè)人口在10萬(wàn)以上的特大鎮，其中很大一部分可以作為主要中心地而非輔助中心地。二是連片城鎮化地帶。長(cháng)三角、粵港澳大灣區等連片城鎮化地帶內部已經(jīng)形成一個(gè)大中小城市協(xié)同發(fā)展的格局，這類(lèi)地區內部不宜再區分中心地和分散地，而是應該將其整體視作一個(gè)區域或次區域的高等級中心地進(jìn)行打造。三是東北、西北地區。東北、西北地區很大一部分縣城都在衰落，只有地級以上城市可以作為主要中心地。對這些地區而言，除守住戰略要津，一般性小城鎮都不宜再進(jìn)行大規模投資開(kāi)發(fā)，只需保民生底線(xiàn)。

第二，深化宅基地制度改革。不解決宅基地制度問(wèn)題，城鄉空間調整難以推進(jìn)，勉強推進(jìn)也會(huì )有一系列遺留問(wèn)題。因此，應該把宅基地制度改革作為城鄉空間布局優(yōu)化的一項重要的配套改革事項。宅基地改革的根本出路是進(jìn)入市場(chǎng)，當然這個(gè)市場(chǎng)的行為主體和流通范圍不同于城市土地，甚至不同于農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地。這項改革的切入點(diǎn)包括：（1）逐步解決大中城市的農民自建房（俗稱(chēng)“小產(chǎn)權房”）問(wèn)題，這項改革不妨以深圳為試點(diǎn)；（2）城中村和城郊村，重點(diǎn)是探索打通宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的具體機制；典型農區村莊，重點(diǎn)則是探索閑置宅基地和閑置農房盤(pán)活利用的多種模式；（3）放寬中小城市和小城鎮周邊的土地用途管制，給小城市發(fā)展提供一個(gè)土地市場(chǎng)化交易的空間。

第三，落實(shí)農村權益“一攬子”退出改革。如果宅基地制度很難在短期內取得突破，當前深化改革的一個(gè)切口是，落實(shí)農村集體經(jīng)濟組織成員整體退出權，建立農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等權利的“一攬子”退出計劃。這項內容是有法可依的，無(wú)須全國人大額外授權改革，操作起來(lái)相對容易。2020年，國家發(fā)改委等18部門(mén)印發(fā)的《國家城鄉融合發(fā)展試驗區改革方案》對這項改革作出了部署，鼓勵符合條件的進(jìn)城落戶(hù)農民依法自愿有償退出上述權利。但方案中退出權益的承接主體仍然只能是農村集體經(jīng)濟組織，從此前改革試點(diǎn)來(lái)看這一思路因種種原因很難推行。下一步改革中，可以考慮允許相應權利不退還村集體，探索在符合條件的農戶(hù)之間直接流轉的機制。

第四，分類(lèi)推進(jìn)鄉村治理體系改革。一是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村，逐步設立正式的黨政組織和派出機構，替代原有的村莊自治組織，變鄉村治理體制為城市治理體制。二是構建區域化黨建格局，以組織融合引領(lǐng)空間融合。對于擬進(jìn)行合并的村莊，提前打破原有組織架構的界限壁壘，在組織融合上先行一步，推動(dòng)事務(wù)共商、資源共用、成果共享。棗莊市中區在這方面開(kāi)展了積極探索，積累了一定經(jīng)驗。三是散居的專(zhuān)業(yè)農莊和暫時(shí)無(wú)法搬遷的小規模村莊，歸并到附近城鎮統籌管理；離城鎮較遠的可考慮劃分若干片區進(jìn)行管理，不必為很少數人建立專(zhuān)門(mén)的治理組織。

第五，推廣鄉村政經(jīng)分開(kāi)改革。面對各地村莊合并工作中“并賬”工作存在的突出困難，一個(gè)現成的方案是推廣政經(jīng)分開(kāi)改革。具體思路是：產(chǎn)業(yè)政策直接瞄準專(zhuān)業(yè)農戶(hù)，社會(huì )政策直接瞄準農村居民，土地產(chǎn)權及集體經(jīng)濟事務(wù)交由集體經(jīng)濟組織負責，村民自治的重點(diǎn)聚焦村莊日常生活領(lǐng)域的自主管理，逐步實(shí)現鄉村經(jīng)濟活動(dòng)和社會(huì )治理的專(zhuān)門(mén)化、專(zhuān)業(yè)化。通過(guò)這一改革，將實(shí)現鄉村“產(chǎn)權-經(jīng)濟”活動(dòng)與“空間-治理”活動(dòng)的分離，這樣也就成功繞過(guò)了村莊合并中的“并賬”難題。

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鄉村振興中的城鄉空間重組與治理重構